摘要
 

　　生態環境監測業務體系創新要立足監測支撐管理的底層邏輯，客觀判斷、理性分析，查不足、找原因、明方向、定目標。以強烈的使命擔當，把監測對管理的硬核支撐作用更加凸顯出來。監測支撐管理的作用主要是在支撐生態環境質量管理和污染控制過程中體現的。當前，監測工作在支撐環境質量目標管理和考核排名，特別是空氣重污染應對方面發揮了重要作用，但在綜合運用法律、經濟手段保護生態環境方面支撐作用尚存不足。特別是全過程精準控制污染排放方面，監測技術支撐還有短板。究其原因，主要因為當前環境管理需求與監測技術實現之間互動尚有梗阻，監測領域還存在許多問題。為此，本文提出了優化任務設計，推動監測業務轉型；推進新技術運用，打破現實窘境；加強業務應用研究，打通需求和供給；理順體制機制，優化職能配置等建議，為現代生態環境監測體系建設，深入打好污染防治攻堅戰提供參考。
 

　　生態環境監測沒有自身的目的。離開生態環境管理，生態環境監測就失去了存在的價值，離開了生態環境監測，生態環境管理就容易迷失方向。
 

　　一、生態環境監測支撐生態環境管理的底層邏輯
 

　　當前，我國環境管理已進入以改善環境質量為核心的階段，弄清監測支撐管理的底層邏輯，對于分析評估監測業務效能，找準問題不足，不斷改進和優化監測業務體系具有根本性和關鍵性作用。
 

　　目前，生態環境質量管理一靠法律手段，規定各級人民政府對改善環境質量負責，國家建立完善各要素的環境質量標準；二靠經濟手段，通過生態補償、以獎促治、金融稅收等經濟手段調動治理環境的積極性，開展環境質量與社會、經濟形勢關聯，以高水平保護促進高質量發展；三靠技術手段，開展環境質量預測分析，支撐打好藍天、碧水、凈土保衛戰；四靠行政手段，明確環境質量目標責任，開展考核排名，壓實地方黨委政府改善環境質量主體責任。
 

　　以環境質量為核心的管理，無論從宏觀還是微觀層面切入，最終都要落實到對污染排放有效控制上。而控制污染排放，從政府管理方面，一靠源頭嚴防，通過環境影響評估，排污許可等加強源頭管控；二靠過程嚴管，主要通過執行排污許可和排放限值規定，落實重污染應急響應要求和開展排污權交易等，達成減量限量排放；三靠后果嚴懲，主要是對超排、偷排、不依法落實環保要求等行為開展執法監管和督查問責。
 

　　生態環境監測作為環境管理的基礎，其作用發揮是在支撐環境質量管理和污染控制的過程中體現的。
 

　　二、問題和不足
 

　　從經濟層面看
 

　　監測工作雖然在生態轉移支付、環境稅征收等方面發揮了一定技術支撐作用，但還存在重出數、輕研究的傾向，環境質量與社會經濟關聯分析不足，在促進高質量發展方面作用發揮有限。特別是在有效支持排污權交易、配額制度(如碳排放交易)、財政補貼(如電價補貼)等方面的研究尚未邁出實質性步伐。
 

　　從法律層面看
 

　　生態環境保護的全部制度設計和管理過程幾乎都離不開監測支撐，而在實際執行過程中，面向環境質量、污染排放等標準制修訂的監測研究工作十分薄弱和被動。比如環境質量標準的確定是基于環境要素基準研究的，而環境質量基準的制定是基于環境暴露、環境毒理和風險評估調查監測結果的，但目前這方面的監測支撐還不是很充分。
 

　　從行政管理層面看
 

　　監測系統在支撐目標責任管理，特別是考核排名、重污染應對和督查問責方面發揮了法寶和利器的作用。但用“三個治污”和“五個精準”的要求來衡量，工作水平仍有提升空間。環評、排污許可作為污染排放的準入關口，監測系統的參與度越來越低。規劃環評、建設項目環評所需的環境容量核算數據、污染排放模擬數據、環境本底數據、同類項目排放數據等基本上由編制單位自說自話，存在污染排放準入與環境質量目標管理脫節現象，給后端執法管控增加了壓力。
 

　　就監測對環境執法的支撐而言，當前企業違法行為日漸隱蔽，傳統的排口監測作用日益弱化，問題線索越來越難以發現。而無人機、衛星遙測等新技術方法雖能有效發現問題，但應用不足，且由于采用非標方法檢測，僅能作為輔助手段，無法作為處罰的依據。還有目前執法監測標準規范要求過細，實際操作過程中難以遵循，稍有瑕疵的數據就難以作為證據使用，導致一些執法部門的同志認為監測跟不上。
 

　　從技術層面看
 

　　盡管不論環境質量還是污染源監測，都建立了一套較為完整、科學的技術體系，但污染清單調查等基礎工作還很薄弱，環境質量目標管理與污染排放控制尚未完全打通，難以滿足的審批、管控和執法科學化、精細化需求。
 

　　目前，監測數據獲取主要集中于環境與污染源排放濃度，對源匯關系分析測算尚未業務化。而氣象部門已出臺《大氣自浄能力等級(GB/T 34299-2017)》《空氣污染擴散氣象條件等級(QX/T 413-2018)》等標準，這方面的研究已超前布局，我部對污染排放與環境質量的響應關系技術研究亟待加緊推進。雖然部分地方也開展大氣污染源排放清單編制工作，但調查內容、要求、頻次，以及調查結果的應用都缺乏統一的技術指導，導致空氣質量預報及精細化管控水平提升遇到瓶頸。地表水方面，企業-污水處理廠-排口-水體的污染傳輸關系尚未說清，導致地表水污染溯源難以追溯到點源，為精準執法提供問題線索。因此，面向屬地管理的污染源調查體系亟待完善。
 

　　三、原因分析
 

　　從國外生態環境管理的機構設置與職能配置的通行做法看，大多是管理機構與技術支撐單位均按要素一體化配置。以美國加州為例，南加州設有加州環保署水質管理局、加州環保署大氣資源委員會、加州空氣質量管理局等部門和機構，環境監測部門是融在各要素管理局中配置的。目前，我部內設機構是按環境要素管理的模式設置。生態環境技術支撐力量的配置仍然是按業務流程設置的，將生態環境監測與政策標準研究、相關審批執法支撐并列。另外還有一些涉監測的職能與資源分散在不同的技術單位。一直以來，我部把監測機構定位為業務支撐單位。而就監測自身特性而言，技術性極強。因此，監測機構必須堅持以業務為主導，技術為先導。通過系統前瞻的技術研究以保證其業務能力的先進性。而目前的情況是部內有研究職能的技術單位都沒有研究或無法研究監測技術。監測機構有研究需求，但研究機制、項目、經費缺乏有效保障，因技術研究不足導致的業務能力弱化已經顯現。
 

　　一是管理需求與技術實現之間有互動梗阻
 

　　管理人員與技術人員思維方式往往不同。管理型思維側重于整體，總是把全局作為考慮問題的出發點和歸宿，講究統籌兼顧、全面安排，強調工作的價值和結果。技術型思維側重于局部，考慮問題往往關注局部和事物本身，并深入思考，從而得出結論，講究實證、崇尚理性、追求精準，強調工作本身的科學性、完整性。管理人員與技術人員由于“認識工具” “話語體系”不同，導致供需對接不通暢。因此，在管理需求與技術實現之間亟需加強“翻譯”，打通最后一公里。
 

　　二是監測存在的現有現象
 

　　在過去一段時間，不管是環境質量監測、還是污染源監測，監測系統都是嚴格遵循標準開展監測業務的。而當前出現了很多新監測技術，在污染溯源監測和非接觸執法監測當中都能發揮很好的作用，但由于缺乏標準規范，在應用過程中存有梗阻，亟需突破強調定量與標準的固有思維，組合運用多元手段，切實做到監測靈敏。而且，當前執法監測標準規范體系存在一些過于繁瑣復雜，不易操作的流程，在實際執法過程中，會出現盡管數據真實，但由于個別環節失誤，導致出現環境執法敗訴的情況。
 

　　三是外部性因素制約
 

　　監測事業改革創新是在全面深化改革的全局中一體化推進的，很多問題基層長期呼吁，但目前解決起來外部條件尚不具備。比如人員編制少、收入低、吃大鍋飯、機構升格難、財政保障不充分等，這些問題不是監測系統一家獨有。必須由黨委政府在全面深化改革中統籌解決。比如監測機構弄虛作假的現象，總被詬病。這也不是監測行業特有的現象。目前，全社會的誠信水平、打假能力還不夠，只有等外部條件成熟后，才能從根本上解決。
 

　　四、對策和建議
 

　　監測業務體系的創新首先要解放思想，要立足監測支撐管理的底層邏輯，客觀判斷、理性分析，查不足、找原因、明方向、定目標。以強烈的使命擔當，把監測對管理的硬核支撐作用更加凸顯出來。
 

　　一是優化任務設計，推動監測業務轉型
 

　　我國污染防治攻堅成效明顯，即將進入環境質量小幅變化期，生態環境管理對“五個精準”提出了更高的要求。為滿足管理需求，監測業務體系將以數據生產為重心向數據生產與分析挖掘并重轉型。國省層面將強化環境形勢綜合研判，為宏觀決策提供智慧支撐；市縣層面將強化精細化管控與污染溯源監測，為環境執法提供精準線索。
 

　　二是推進新技術運用，打破現實窘境
 

　　當前技術發展日異月新，要以擁抱新技術的開放態度，敢于探索嘗試的創新精神，推動新技術應用。從技術比對評估、團體標準或技術指南編制、應用場景設計到應用成效評估，開展全鏈條的新技術應用示范，推動監測新技術與業務體系深度融合。研究建立生態環境監測模型算法評估技術體系，結合業務需求，指明生態環境監測模型算法發展方向。圍繞高質量支撐污染防治攻堅，以突破監測技術瓶頸為目標，突出前瞻性、戰略性，以新污染物、精細化管控、污染溯源、天地一體等為重點領域，布局一批生態環境監測關鍵技術研發項目。建立政府部門、院所高校、高新企業等多元主體產學研用一體化合作模式，帶動監測產業高質量發展。
 

　　三是加強業務應用研究，打通需求和供給
 

　　隨著傳感器、高光譜、無人機(船)等新一代感知技術，以及工業互聯網、區塊鏈、大數據等新一代信息技術發展，為監測業務創新提供了更廣闊的發展空間。為打通技術與業務之間最后的“一公里”，將堅持以管理需求導向，針對環境質量管理、污染排放控制、碳排放控制等重點領域，加強業務應用戰略創新研究，填補環境領域監測研究空白，形成一批切實可落地、可實施的政策建議、技術文件及工作方案，并在地方組織開展試點應用與經驗總結，強化生態環境監測支撐作用。以充分滿足管理需求、聚焦人為影響為導向，以追求環境經濟效益最大化為原則，以加強新技術應用為主線，以公眾調查與央地協同為補充，開展生態環境質量考核評估監測支撐與網絡優化研究。以說清污染排放與環境質量響應關系為目標，以污染精準調查為補充，開展精細化管控與污染溯源監測評估支撐技術體系研究。
 

　　四是理順體制機制，優化職能配置
 

　　落實全面深化改革要求，統籌好省以下監測隊伍以及社會監測力量的職責與能力配置，進一步厘清政府與社會、省以下的職責邊界，全面增強各方監測能力，確保總體監測業務支撐效能提升。著力理順各級監測機構的業務職能，在鞏固現有職能基礎上，做好全省重點區域流域分區管控、排污許可的基礎性支撐。省和駐市監測機構要強化科學研究職能，積極納入科研機構管理。市級生態環境部門因地制宜統籌好駐市監測機構、市屬類監測機構、整合區縣成立監測機構等力量，確保市級監測任務有序開展。強化縣級監測機構建設，因地制宜推進功能化、特色化建站。以效能為先、長遠考慮、因地制宜、注重實效為原則，推動省以下生態環境監測機構編制標準化與能力建設現代化。按照政府主導、社會參與，應擔必擔、能放盡放的原則，明確必須由政府承擔的職責清單，如制定規劃計劃、項目預算管理、組織質量控制、統一信息發布，以及確定技術研發方法與環境研究需求等關鍵環節。對于政府與社會監測機構都可參與的領域，應結合不同區域情況，提出職責邊界優化建議。按照生態環境部門職能，綜合運用法規制度、信息技術、市場經濟等多元手段，推動監督管理模式創新，規范生態環境監測市場。
 

　　原標題：觀點 | 關于生態環境監測業務體系創新的思考